Péréquation : proposition de l'UCV - Mars 2016

Les 17 février et 22 mars 2016, une délégation du comité de l'UCV (Union des Communes Vaudoises) a rencontré une délégation du Conseil d'Etat dans le cadre de la plateforme canton-communes sur la péréquation intercommunale vaudoise. Lors de la seconde rencontre, l'UCV a présenté les grands principes des modifications qu'elle juge nécessaires au système actuel. Cette proposition est aujourd'hui consolidée par des évaluations des impacts financiers de ces réformes pour toutes les communes vaudoises. Le présent article propose de présenter en détails cette proposition et les résultats correspondants.

Nous conseillons au lecteur de prendre tout d'abord connaissance du système péréquatif actuel, par le biais de La péréquation en questions.

Avertissement : les pertes fiscales liées à la RIE III, la compensation de la Confédération, ainsi que toutes les données péréquatives proviennent d'estimations ou de données passées. Les résultats présentés doivent être considérés avec précaution, d'autant plus qu'ils concernent une période future de moyen terme (4 ans). Ils sont susceptibles d'évoluer d'ici à la mise en œuvre de la réforme péréquative.

Estimation des pertes de la RIE III

La 3ème réforme des impôts sur les entreprises est prévue pour 2019. Les pertes fiscales nettes pour les communes sont évaluées aujourd'hui à CHF 116 mios. Elles représentent la différence entre le rendement des impôts des personnes morales (IPM) estimé pour 2019 (sur la base des taxations 2012) et le rendement de ces mêmes impôts estimé pour 2016. Le total des IPM des communes représente CHF 291 mios en 2016 et seulement CHF 175 mios en 2019. Il faut relever que ces pertes sont le produit de simulations à partir des données en possession de l'Administration cantonale des impôts (ACI). Afin de procéder à de telles simulations, il est nécessaire d'avoir toutes les taxations définitives des entreprises, c'est pourquoi l'année 2012 a servi de base pour les calculs. Une nouvelle simulation à partir des données 2013 est en cours.

Ces pertes fiscales sont estimées pour 2019. Toute modification de la structure des contribuables des personnes morales dans les communes, ainsi que l'évolution de la conjoncture économique, peut provoquer de fortes différences par rapport à ces simulations. Ces informations constituent des projections et doivent donc être prises avec les précautions nécessaires. Elles ne sont en aucun cas à considérer comme des données exactes et figées pour les années à venir. Il s'agit plutôt d'ordres de grandeur.

Traitement des données de base

Avant d'aller plus loin, il est nécessaire d'expliquer quelles sont les données utilisées et comment elles ont été traitées. Les données les plus récentes sont celles des acomptes péréquatifs 2016. Ceci signifie par exemple que la part de la facture sociale financée par les communes, CHF 704 mios, ou le nombre d'habitants utilisé pour la couche population proviennent du calcul des acomptes 2016 de la péréquation. Le fichier Excel des calculs est disponible sur le site internet de l'Etat de Vaud. Ces acomptes péréquatifs 2016 ont été néanmoins ajustés sur un point : le rendement des impôts des personnes morales (IPM).

IPM : neutralisation de la baisse du taux

Il faut savoir que les acomptes 2016 prennent comme référence les données de l'année 2014 pour le rendement des différents impôts retenus dans le calcul du potentiel fiscal des communes (valeur du point d'impôt communal). Or, en 2016, le taux d'impôt sur le bénéfice des personnes morales est diminué de 0.5 points (cette baisse était prévue depuis 2013 déjà dans l'exposé des motifs et projet de loi (EMPL 35) modifiant la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux, janvier 2013). Ceci signifie que les données des acomptes péréquatifs 2016 ne tiennent pas compte de cette diminution du taux d'impôt : le total des IPM des communes dans ces acomptes est de CHF 317 mios.

Entre 2014 (données utilisées pour les acomptes 2016) et 2016 (année de référence pour estimer les pertes fiscales de la RIE III), la diminution du taux d'impôt des personnes morales représente une baisse du rendement de CHF 26 mios pour les communes vaudoises. Le total des IPM passe donc de CHF 317 mios à CHF 291 mios. Sans correction, toute évaluation entre la situation des acomptes 2016 et celle après la mise en œuvre de la RIE III aurait pour conséquence de mélanger deux choses : la baisse du taux de 2016 (qui n'est pas due à la RIE III) et les impacts de la RIE III.

Il est nécessaire de neutraliser les effets de la baisse du taux de 2016 en recalculant les acomptes péréquatifs 2016 à partir d'un rendement total des personnes morales estimés à CHF 291 mios et non à CHF 317 mios.

Dès lors, nous parlerons des "acomptes péréquatifs 2016 ajustés", notés "acomptes 2016*", afin de les différencier des acomptes péréquatifs 2016.

Prise en compte de la facture de la police

La répartition de la facture de la police étant basée actuellement sur la valeur du point d'impôt écrêté des communes, les résultats prennent en compte ces montants qui s'élèvent à CHF 65 mios dans les acomptes péréquatifs 2016 pour l'ensemble des communes.

Proposition du Conseil d'Etat ajustée

Le 21 janvier 2016, une délégation du Conseil d'Etat annonçait, lors d'une conférence de presse, une adaptation de la péréquation intercommunale pour 2017 déjà. Cette proposition de réforme, étalée sur quatre ans de 2017 à 2020, n'intègre ni les pertes de la RIE III, ni la compensation de la Confédération estimée actuellement à CHF 34 mios pour l'ensemble des communes vaudoises. Les résultats présentés prennent comme référence les acomptes 2016 (non ajustés) : ils ne sont par conséquent pas utilisables pour l'analyse ou pour réaliser des comparaisons. Nous avons choisi de retraiter cette proposition en y intégrant les pertes de la RIE III et la compensation de la Confédération, afin d'obtenir une simulation comparable à la proposition de l'UCV. Sur la base des acomptes 2016*, nous avons recalculé la proposition du Conseil d'Etat avec les paramètres proposés, à savoir la suppression de la valeur du point d'impôt écrêté comme valeur de référence et l'augmentation du plafond de l'aide péréquative. Il s'agit dès lors de la "proposition du Conseil d'Etat ajustée".

Comparaison et résultats

Comparaison

Toutes les simulations présentées proposent un résultat péréquatif pour chaque commune : la facture péréquative totale comprend la facture sociale, la péréquation directe et la facture de la police. Afin de pouvoir évaluer les résultats, notamment les effets de la RIE III, il est indispensable de réaliser des comparaisons entre les simulations de systèmes péréquatifs proposés. Ce n'est que par la comparaison qu'il est possible de dire qu'une commune est "avantagée" ou "désavantagée" par telle ou telle proposition.

Résultats : le double effet de la RIE III

Les résultats présentés tiennent compte notamment du double effet de la RIE III, l'effet étant considéré en termes de revenus d'impôts et de facture péréquative totale pour chaque commune. Le premier effet est la perte fiscale que chaque commune inscrit directement dans son compte de fonctionnement : il s'agit d'une baisse des revenus d'impôts liée à la RIE III. Le second effet est la variation de la facture péréquative totale de chaque commune. La péréquation compare des positions relatives : le potentiel fiscal communal par rapport au potentiel fiscal moyen de l'ensemble des communes. La position d'une commune change parce que la moyenne des communes évolue et/ou parce que son potentiel fiscal se modifie : telle commune enregistre des pertes fiscales liées à la RIE III, mais perd-elle proportionnellement plus ou moins que les autres communes ? Pour faire simple, si une commune perd proportionnellement moins que sa voisine à la RIE III, elle aura une valeur du point d'impôt communal considérée comme plus importante. Elle devra par conséquent participer davantage à la péréquation.

Quelques exemples :

• Une commune peut avoir des pertes RIE III pour 100 (baisse des revenus des impôts) et une diminution de la facture péréquative totale de 60. Elle est " désavantagée " de 40.
• De même, une commune peut avoir des pertes RIE III pour 50 et une augmentation de la facture péréquative totale de 30. Elle est " désavantagée " de 80.
• Enfin, une commune peut avoir des pertes RIE III pour 50 et une diminution de la facture péréquative totale de 60. Elle est " avantagée " de 10.

Voilà le double effet de la RIE III : toutes les communes perdent en termes de revenus, mais certaines verront leur facture péréquative totale augmenter alors que d'autres la verront diminuer.

En résumé

1. Les pertes RIE III sont estimées à CHF 116 mios, ce qui représente 3.4 points d'impôt pour l'ensemble des communes.
2. Les acomptes 2016 sont ajustés de la baisse du taux d'impôt sur le bénéfice de 2016, afin d'obtenir des données comparables.
3. Les acomptes 2016* (ajustés) constituent les données de base et la référence de comparaison.
4. Les résultats tiennent compte des baisses de revenus fiscaux liés à la RIE III et des impacts au niveau des factures péréquatives totales des communes. C'est le double effet de la RIE III.
5. La proposition du Conseil d'Etat est ajustée en considérant les pertes RIE III et la compensation fédérale.
6. La facture de la police est prise en compte dans les résultats.

Quelques chiffres péréquatifs

Objectifs

Le comité de l'UCV a déterminé trois objectifs pour élaborer sa proposition de révision de la péréquation :

1. Augmentation de la solidarité entre les communes : la solidarité est une notion à géométrie variable dans la mesure où il n'existe pas un "degré" de solidarité idéal entre les communes ; c'est avant tout le résultat des forces politiques en présence. Le choix de l'UCV s'est porté sur deux aspects : réduire l'écart entre communes à fort et à faible potentiel fiscal et un soutien accru pour les petites communes. Dans le premier cas, la solidarité est renforcée par un accroissement de la participation des communes à forte valeur du point d'impôt dans le système péréquatif. Ceci engendre de facto une diminution de la participation des communes à plus faible valeur du point d'impôt. Le second aspect porte sur une redistribution proportionnellement plus importante pour les communes de petite taille (en nombre d'habitants).
2. Une vision globale pour 2019 : les simulations proposées doivent prendre en compte les pertes de la RIE III et la compensation de la Confédération ; il est question ici d'un système péréquatif à l'horizon 2019. La transition entre 2016 et 2019 n'est pas abordée dans cette présentation, elle dépendra notamment des résultats des négociations en cours. Il est par conséquent indispensable d'intégrer les pertes de la RIE III et la compensation de la Confédération. Nous rappelons que la proposition initiale du Conseil d'Etat ne prend pas en compte ces deux éléments.
3. Considérer toutes les communes : l'UCV défend les intérêts de toutes les communes. Or, dans un système de péréquation intercommunal horizontal (entre les communes), il y a nécessairement des communes bénéficiaires et d'autres contributrices, à des intensités différentes. Les modifications proposées tiennent compte de ces écarts, afin de trouver une solution acceptable pour le plus grand nombre de communes. L'UCV est consciente qu'aucun système ne pourra satisfaire pleinement 318 communes, dans la mesure où les communes bénéficiaires demanderont probablement plus, alors que les communes contributrices souhaiteraient une diminution de leur participation.

Redistribution de la compensation fédérale

Comme nous l'avons dit, la compensation fédérale est estimée aujourd'hui à CHF 34 mios pour l'ensemble des communes vaudoises. Elle représente le 33.33% de la compensation pour l'ensemble du Canton de Vaud évaluée à CHF 108 mios. Cette dernière dépend de l'augmentation de la quote-part cantonale à l'impôt fédéral direct (IFD) qui devrait passer de 17% à 20.5%[1] avec la RIE III, et nécessairement du rendement annuel de l'IFD.

L'UCV propose que cette compensation soit redistribuée en fonction du nombre d'emplois par commune. Il s'agit d'un indicateur fiable, évolutif et au plus près de la réalité économique des communes. De plus, il est cohérent par rapport à la logique même du prélèvement des impôts sur les personnes morales : les collectivités publiques financent ainsi les infrastructures mises à disposition des entreprises. Le nombre d'emplois reflète en partie le dimensionnement de ces infrastructures : parking, routes, transports publics, réseau d'eau, voirie, police, service du feu, etc.

Le principe est simple : le montant de la compensation est divisé par le nombre total d'emplois dans le Canton, ce qui donne un ratio CHF/emploi ; ce montant est redistribué par commune en fonction du nombre d'emplois. Dans les simulations actuelles, le nombre d'emplois total est de 331'756, ce qui donne un ratio de CHF 102.5 par emploi.

Redistribution avant péréquation

Les montants redistribués au titre de la compensation des pertes de la RIE III le sont "avant péréquation", ce qui signifie qu'ils sont considérés comme du revenu pris en compte dans la péréquation. La compensation fédérale doit bel et bien compenser une partie de la perte fiscale communale.

Pertes fiscales de la RIE III et compensation fédérale

Afin de mieux comprendre les effets liés à la RIE III dans son ensemble, nous vous proposons la démarche suivante : dans le système actuel des acomptes 2016*, nous avons introduit les pertes RIE III et la compensation fédérale en fonction du nombre d'emplois par commune. Résultats : 314 communes sont perdantes par rapport à la situation actuelle (acomptes 2016*). En ne prenant que les résultats du système péréquatif, 86 communes voient leur facture péréquative totale diminuer, mais seulement quatre d'entre-elles se trouvent "avantagées". Ceci s'explique par le double effet de la RIE III présenté précédemment : la diminution de la facture péréquative totale de ces communes n'est pas suffisante pour amortir la diminution des revenus des impôts liée à la RIE III.

Modifications proposées par l'UCV

Le tableau ci-après présente les différentes mesures composant la proposition de l'UCV pour la modification du système péréquatif actuel. Les impacts présentés sont fonction des mesures correspondantes et simplifiés pour la présentation. En réalité, le système péréquatif fonctionne en circuit fermé, les mesures interfèrent les unes avec les autres.

Nous avons renoncé à présenter une évaluation chiffrée par mesure, car ces mesures doivent être prises dans leur ensemble. Par exemple, la suppression de la valeur du point d'impôt écrêté comme référence a de nombreuses répercutions dans le système. L'une d'elles est d'obtenir une valeur du point d'impôt de référence plus haute que la valeur du point d'impôt écrêté. Dès lors, les redistributions des dépenses thématiques sont automatiquement augmentées du fait d'un plafond total aujourd'hui fixé à 4 points d'impôt (écrêtés). L'augmentation du plafond total des dépenses thématiques vient compléter les effets de la suppression de la valeur du point d'impôt écrêté. Mais cette dernière modifie également les redistributions pour les communes écrêtées, puisque celles-ci voient leur valeur du point d'impôt de référence augmenter (la valeur n'est plus écrêtée). Par conséquent, toutes les communes sont impactées, ce qui implique d'autres répercutions dans le système.

Seuls les paramètres présentés dans le tableau ci-après ont été modifiés. [1] Le pourcentage est aujourd'hui encore en discussion au niveau fédéral.

Tableau 1 : Modifications proposées par l'UCV

Comment lire les résultats

Les résultats présentés sont en points d'impôt des acomptes 2016* (la valeur du point d'impôt des acomptes 2016* fait référence). Un résultat négatif signifie que la commune diminue ses charges en matière de péréquation, elle est "avantagée". Les valeurs sont en rouge. Au contraire, une valeur positive signifie une augmentation des charges : la commune est "désavantagée".

De même, les pertes liées à la RIE III sont notées par des chiffres positifs (diminution des produits généralement inscrits au négatif dans les comptes communaux).

Proposition de l'UCV

Résultats par commune

Nous publions les chiffres approximatifs par commune. Le double effet de la RIE III est présenté en points d'impôt, par tranche de 4 points. Même si les simulations produisent des résultats au CHF près (ou au point d'impôt près), la volatilité du système, le fait qu'une seule année est prise en compte pour les calculs et l'incertitude sur les années à venir supposent une certaine marge d'erreur. Afin de ne pas cristalliser les résultats et parce qu'en tant que projections, il s'agit nécessairement d'approximations, nous préférons travailler sur des ordres de grandeur lorsque nous présentons les chiffres par communes. L'Annexe présente donc les acomptes 2016* (système péréquatif actuel, avant la RIE III et sans la compensation fédérale, ainsi que les pertes de la RIE III) de manière détaillée et les résultats de la proposition de l'UCV.

Différences + pertes RIE III en points - Colonne H : il s'agit des différences des résultats péréquatifs auxquels s'ajoutent les pertes RIE III ; c'est le double effet RIE III en points.

• -2 <-->   commune "avantagée" de plus de 2 points d'impôt ;
• -2 <-->2 commune "avantagée" ou "désavantagée" de 2 points d'impôt ;
• 2 <--> 6  commune "désavantagée" entre 2 et 6 points d'impôt ;
• 6 <-->    commune "désavantagée" de plus de 6 points d'impôt.

>> accéder aux résultats par commune <<

Vue d'ensemble

Le Tableau 2 ci-dessous présente les résultats de la proposition de l'UCV pour l'ensemble des communes par rapport aux acomptes 2016*. Ils sont présentés en points d'impôt. Ceci signifie que 209 communes sont "avantagées" par rapport aux acomptes 2016*, malgré les pertes de la RIE III. Comme nous l'avons montré précédemment, sans aucun changement au système actuel mais avec l'introduction des pertes RIE III et la compensation fédérale, 314 communes se verraient dans une situation moins favorable : la proposition de l'UCV améliore donc le résultat pour 205 communes. Il faut encore rappeler que les pertes RIE III représentent pour l'ensemble des communes 3.4 points d'impôt. C'est donc environ 270 communes qui, malgré les pertes RIE III, sont en-dessous de cette valeur.

Tableau 2 : Proposition de l'UCV par rapport aux acomptes 2016*

Comparaison des résultats

Nous proposons de comparer plusieurs systèmes : le système actuel, la proposition du Conseil d'Etat (ajustée) et la proposition de l'UCV. Dans toutes les simulations, nous avons intégré les pertes de la RIE III et la redistribution de la compensation fédérale selon le nombre d'emplois par commune. Seule la référence, à savoir les acomptes 2016*, n'intègre pas ces éléments. Le Tableau 3 propose une synthèse des résultats.

Tableau 3 : Comparaison des résultats par rapport aux acomptes 2016*

Triple effet : Double effet de la RIE III + effet solidarité

Comme il est possible de le constater (Tableau 3), la RIE III impacte la quasi-totalité des communes : sans changement, 314 sont "désavantagées" par rapport à la situation actuelle (acomptes 2016*). La proposition du Conseil d'Etat (ajustée) augmente également la solidarité entre les communes en supprimant la valeur du point d'impôt écrêté comme valeur de référence. Ainsi, le double effet de la RIE III est contrebalancé par une plus grande solidarité : 158 communes sont "désavantagées". Enfin, la proposition de l'UCV améliore encore les résultats en accroissant également la solidarité entre les communes, mais de manière plus complète en tenant compte de l'ensemble des facteurs péréquatifs. Le nombre de communes " désavantagées " est réduit à 109.

Dans la proposition du Conseil d'Etat et celle de l'UCV, le double effet de la RIE III est associé à l'effet solidarité, ce qui a pour conséquence de mélanger les impacts de la RIE III et l'augmentation de la solidarité entre les communes.

En comparant le projet de Conseil d'Etat (ajusté) et la proposition de l'UCV, cette dernière est meilleure pour 247 communes, soit pour 70% de la population vaudoise. En d'autres termes, 78% des communes vaudoises voient leur situation "améliorée" en passant du projet du Conseil d'Etat (ajusté) à la proposition de l'UCV.

La proposition de l'UCV est aujourd'hui la plus favorable pour la plus grande partie des communes vaudoises en tenant compte des effets de la RIE III. Les pertes estimées à plus de 3 points d'impôt pour l'ensemble des communes sont traitées de manière cohérente et globale : les modifications proposées tiennent compte du "triple effet" sur l'ensemble des communes.

Même si l'avenir est incertain sur les impacts réels de cette réforme, ainsi qu'en matière de conjoncture économique, les données à disposition actuellement permettent de brosser une situation future en matière de finances communales sur les aspects traités (péréquation et revenus fiscaux). Les réformes RIE III et péréquative vont changer structurellement la situation financière des communes et ainsi redistribuer les cartes au sein du Canton. Les communes doivent aujourd'hui anticiper ces changements de manière proactive, afin de préparer l'avenir.

Cette proposition augmente la solidarité entre les communes, mais de manière proportionnée, notamment pour les communes à forte capacité financière. En ajoutant un palier d'écrêtage et en abaissant les taux, les impacts financiers de la suppression de la valeur du point d'impôt écrêté sur les communes écrêtées sont ainsi atténués.

La proposition de l'UCV a été réalisée pour être mise en place au plus tard en 2019. Toutefois, le comité de l'UCV est favorable à une révision profonde du système actuel à l'horizon 2022. En effet, une fois la RIE III mise en œuvre, ses impacts financiers pourront être évalués de manière plus précise et le système pourra être repensé sur la base d'une situation effective, au plus près de la réalité des communes, de leurs besoins et de leurs moyens.

Article écrit par :

Gianni Saitta - Conseiller en stratégie et gestion financières publiques à l'UCV jusqu'en juin 2021